Transportstyrelsens generaldirektör Maria Ågren avsattes av regeringen och har nu också avskedats, vilket är en ovanlig händelse i svensk förvaltning. Händelsen väcker frågan: hur kan det komma sig att en erfaren person som Ågren kan hamna i en sådan situation?
Maria Ågren har tidigare varit generaldirektör för Statens geotekniska institut och i sex år för Statens naturvårdsverk. Hon har alltså gedigen erfarenhet av att vara chef för statliga myndigheter.
Hur kan hon då ha låtit Transportstyrelsen vidta åtgärder som är olagliga? Det olagliga består i att outsourca myndighetens it-drift utan att Säkerhetspolisen fått göra en säkerhetsklassificiering av de organisationer och personer som skulle ta över driften. Det är inte så att Ågren skulle ha svävat i ovisshet om att detta var olagligt. Hon meddelade regeringen i februari 2016 att hon beslutat om ”avsteg från gällande lagstiftning”. Myndighetens styrelse underrättades om detta ett halvår tidigare men stoppade henne inte.
Det är också ett mysterium: styrelsen bestod av ett antal personer med stor erfarenhet av och många uppdrag i statsförvaltningen. Är regelefterlevnaden så litet respekterad i statsförvaltningen i dag?
När Säkerhetspolisen hösten 2015 kom in i ärendet hade kontrakt redan tecknats med IBM om att överta driften av myndighetens it-verksamhet utan att en säkerhetsklassning gjorts.
Såpo uppmanade myndigheten att stoppa outsourcingen (det vill säga bryta kontraktet) och underrättade samtidigt regeringen. Det skedde vid ett möte den 17 september 2015. Varför stoppade regeringen då inte outsourcingen?
Det har framskymtat att regeringens företrädare på departementen kan ha pressat myndigheten att genomföra upphandlingen i strid mot lagen, antingen för att kunna införa nya lagar (bonus-malus-system, vägslitageavgifter) eller av ekonomiska skäl. Det vore uppseendeväckande om regeringsföreträdare uppmanat till lagbrott.
Friar detta Ågren? Nej, skriver Statens ansvarsnämnd i sitt beslut, med följande motivering:
”Som utgångspunkt gäller dock att en myndighetschef inte kan avhända sig sitt eget ansvar för sina myndighetsåtgärder genom att informera om beslut eller förankra dem hos styrelsen eller regeringen.”
Det är alltså Maria Ågrens ansvar trots att hon informerat såväl styrelse som tjänstemän i regeringskansliet.
Det skulle alltjämt vara hennes ansvar om hon så informerat statsråd och hela regeringen. Så länge inte regeringen fattar ett formellt beslut, som myndigheten har att följa, är det myndighetschefens ansvar.
Detta glöms alltför ofta bort. Regeringsformen från år 1974 innebär att ”regeringen kan styra myndigheterna precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt.”Det har emellertid kommit att tolkas så att företrädare för regeringen kan informera myndighetsföreträdare om vad som bör göras, så kallad informell styrning.
Ett mycket viktigt undantag gäller myndighetens beslut i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Där får varken regering, riksdag eller någon annan på något sätt ingripa eller påverka.
Den informella styrningen har i stigande omfattning vunnit insteg i regeringens styrning av myndigheterna, särskilt efter utredningen Att styra staten (2007). Utredningen pläderade starkt för mer informell styrning.
Det har gjorts ett antal utvärderingar av hur denna fungerar. I en utvärdering från år 2013 skriver Statskontoret:
”Användningen av informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheten som ett kompletterande verktyg i styrningen förutsätter en hög medvetenhet och kompetens för att inte riskera att gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet.” (Statskontoret, Flexibilitetens fördelar och faror, rapport 2013). Statskontoret beskriver en del problem orsakade av den informella styrningen, bland annat att regeringsföreträdare ibland, på denna väg, tycks ge order.
FOI-affären med den saudiska vapenfabriken är ett annat sådant fall. Den situation Maria Ågren råkat ut för är av annat slag. Hon uppger att hon handlat på regeringens uppdrag efter att ha informerat dess företrädare, som inte avrått henne.
Kunde Ågren ha handlat annorlunda? Hon kunde ha begärt ett formellt regeringsbeslut. Det är inte troligt att regeringen skulle ha fattat ett sådant beslut, med innebörden att den – regeringen – skulle uppmana myndigheten att överträda lagen. Valet hade då stått mellan en olaglig handling och att få kritik för förseningar eller för att ha överskridit budgetramar. För en tjänsteman, som bara styrs av lagar, vore valet lätt. Men utsatt för omfattande informell styrning kan den mänskliga önskan att vara till lags bädda för fallgropar.
Det finns röster som välkomnar att en statstjänsteman nu fällts i Ansvarsnämnden. ”Domen befäster tjänstemannaansvaret” genom att domen utkrävt ansvar av en statstjänsteman, sägs det. Men Ågren-fallet är i första hand exempel på en osund styrningskultur som brett ut sig och som gör det synnerligen svårt att utkräva ansvar. Har rätt personer fått stå till svars? Visst behövs informella kontakter mellan regering och myndigheter, men förhoppningsvis ska detta fall leda till en skärpt medvetenhet om roller och ansvar i statsförvaltningen.
Genom att avskeda Maria Ågren har regeringen gjort klart för verkschefer, att det bara är formella regeringsbeslut som kan frita verkschefen från ansvar, och för regeringsföreträdare, att verkschefen har all rätt att underlåta att låta sig styras på informell väg. Verkschefer som i framtiden försätts i en liknande situation kan genom att hänvisa till ”Ågren-fallet” med bevarad integritet kräva formella regeringsbeslut.
Lars Dahlberg
Före detta enhetschef vid Statskontoret
Richard Murray
Före detta chefsekonom vid Statskontoret