EU har medfört ett allt närmre samarbete mellan förvaltningarna inom EU och medlemsstaterna. Myndigheter inom områden som jordbruk, livsmedel, bank- och finans, socialförsäkring, gränskontroll och polis utför i dag många av sina arbetsuppgifter gemensamt med systermyndigheter i andra medlemsstater och i EU. För att samarbetet ska fungera korrekt och effektivt, förutsätts att myndigheterna har tillgång till information.
En viktig del av det gemensamma arbetet syftar därför till att samla in och dela såväl allmän administrativ information som individuell information i enskilda ärenden. Nationella myndigheter har ålagts omfattande skyldigheter att rapportera in uppgifter till EU. Informationen samlas och kartläggs av EU-myndigheter, i gemensamma databaser eller delas mellan behöriga myndigheter i enskilda fall.
Det pågående förvaltningssamarbetet har utvecklats under en längre tid, men har på senare år vuxit allt snabbare. Den rättsliga regleringen av det gemensamma arbetet är på många sätt oklart. Även om EU:s och medlemsstaternas förvaltningar samarbetar nära, har förvaltningarna inte lämnat sina respektive konstitutionella tillhörigheter. Svenska myndigheter lyder fortfarande under den svenska regeringen och styrs av svenska konstitutionella regler, även när myndigheterna agerar i EU.
Syftet med förvaltningssamarbetet är ytterst att förverkliga den inre marknaden, men vad gäller övergripande frågor om hur förvaltningen ska styras och kontrolleras saknas en genomtänkt förvaltningspolitik.
Nya utvecklingssteg har ofta tagits som svar på enskilda händelser, exempelvis matskandaler och bankkriser. Resultatet har blivit en splittrad och okoordinerad förvaltningsorganisation utan tydliga hierarkiska strukturer.
Vem har då tillgång till den information som samlas inom detta europeiska förvaltningssamarbete? Att öppenhet är en central konstitutionell princip i EU framgår redan av artikel 1 i EU-fördraget, där det slås fast att beslut ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
Den unionsmedborgare som söker information ställs dock inför en komplex verklighet.
Det finns två hinder för öppenhet. För det första innebär den svåröverskådliga organisationen av förvaltningen i sig själv att unionsmedborgare kan ha svårt att identifiera vem eller vilka förvaltningsorgan som förvarar information. För det andra saknas gemensamma regler för tillgång till information som samlas inom förvaltningssamarbetet.
Resultatet blir att vissa delar av samarbetet regleras gemensamt, såsom skyldigheten att dela information mellan myndigheter, liksom skyldigheten att respektera enskildas integritet vid dataöverföring. Andra delar, såsom rätten till tillgång till offentlig information, i Sverige offentlighetsprincipen, och rätten att ta del av uppgifter som en myndighet har i ens eget ärende, aktinsyn, regleras inom varje rättsordning för sig.
En förklaring till den splittrade regleringen av tillgång till information är att medlemsstaterna inte har varit beredda att överlåta beslutandemakt inom områden som uppfattas som särskilt viktiga. Den svenska offentlighetsprincipen ska gälla oinskränkt för svenska myndigheter, även inom EU samarbetet, brukar man säga.
Frågan är dock om inte ett ensidigt försvar av en svensk offentlighetsprincip i längden riskerar att motverka sitt eget syfte. Det är ofta samma dokument, innehållande samma information, som de samverkande myndigheterna i EU har tillgång till. Det kan därmed uppstå ett tryck mot de länder som erbjuder den mest långtgående öppenheten att vara mer restriktiva.
Samma information kan knappast vara hemlig i en medlemsstat och tillgänglig i en annan. Om informationen är gemensam för myndigheterna, borde frågan om ett gemensamt skydd för tillgången till informationen inte vara helt otänkbar.